El rol subsidiario de la acción de nulidad de derecho público

Una reciente sentencia de la Tercera Sala de la Excma. Corte Suprema, que rola bajo el  N° 34.277-2017, nos recuerda el rol que actualmente tiene la acción de nulidad de derecho público en el control contencioso administrativo. ¿Cuál es éste? Un rol subsidiario en los mecanismos de control judicial.  Así, la acción de nulidad de derecho público, de ser la estrella o centro neurálgico de los mecanismos de nulidad de actos administrativos en las décadas pasadas, lentamente ha pasado a tomar un lugar secundario en el mapa de los mecanismos de control de los actos de la autoridad administrativa.

Lo particular, es que la misma jurisprudencia que fue forjando las reglas sustantivas y adjetivas de la acción de nulidad de derecho público, ahora va acomodando su lápida al reconocerle el rol subsidiario o accesorio como  remedio de legalidad.

Hagamos algo de memoria sobre la acción de nulidad de derecho público. Esta acción ha sido definida tradicionalmente como una sanción de ineficacia de los actos de los órganos públicos, por incumplir con los requisitos y condiciones que la Constitución, la ley, los reglamentos y toda otra norma le impone para la validez y existencia del acto. En este sentido, la Excma. Corte Suprema ha señalado: “En efecto, la referida acción de nulidad de derecho público ha sido conceptuada como la sanción de ineficacia jurídica que afecta a aquellos actos de los órganos del Estado en los que faltan algunos de los requisitos que el ordenamiento establece para su existencia y validez. Este enunciado evidencia con nitidez el rol que dentro de nuestro ordenamiento corresponde a esta institución jurídica destinada a garantizar la vigencia del principio de legalidad, de acuerdo al cual los órganos del Estado deben someterse, en el desarrollo de sus actividades, a lo preceptuado en la Constitución Política de la República y en las leyes dictadas conforme a ella.” Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol N° 32831-2014. 

Asimismo, ante la ausencia de sustratos sustantivos y adjetivos procesales, la jurisprudencia ha fijado sus reglas sustantivas y adjetivas de la acción. Por ejemplo, ha señalado que su fuente normativa son los artículos 6° y 7° de la Constitución; que se tramita conforme al procedimiento ordinario del Código de Procedimiento Civil[1], ha establecido una regla de legitimación activa[2], ha analizado el límite del principio de conservación del acto nulo o buena fe[3]; ha fijado los elementos de legitimad de los actos administrativos[4]; ha distinguido entre acciones de plena jurisdicción y de exceso de poder, para efectos para determinar la prescripción de acciones de indemnización de perjuicios[5], entre otras reglas.

Pero, como indica la reciente sentencia de la Tercera Sala de la Excma. Corte Suprema rol N° 34.277-2017, la acción de nulidad de derecho público que “nace” del artículo 6° y 7° de la Constitución, no puede ser reducida a la que históricamente nos enseñaron en clases. Por el contrario, de dichas normas debemos entender que  “arrancan” todas las acciones contenciosas administrativas del ordenamiento jurídico.

Los artículos 6° y 7° de la Constitución  disponen la denominada “acción de nulidad de derecho público” que es toda acción contencioso-administrativa encaminada a obtener, por parte de un tribunal de la República, la anulación de un acto administrativo. Esta acción contencioso administrativa, o acciones contencioso administrativas, pueden encontrarse establecidas por el legislador para situaciones concretas y en materias determinadas, pudiendo distinguirse entre las acciones de nulidad de derecho público especiales (Reclamo de Ilegalidad Municipal, Reclamo de Ilegalidad de sanciones administrativas, etc) y la residual que es la acción de nulidad de derecho público, que sus reglas adjetivas y sustantivas han sido fijadas por la jurisprudencia.

De este modo, los artículos 6° y 7° de la Constitución  consagran el principio de juridicidad o legalidad y además son el pilar de la tutela judicial de los actos administrativos.

Así, ¿cuál es el principal efecto de esta distinción? El efecto es que, de ahora en más, no será posible utilizar el mecanismo de la acción de nulidad de derecho público de los artículos 6° y 7° de la Constitución en el caso que el ordenamiento jurídico disponga de una acción especial.  En efecto, y como señala la sentencia mencionada al inicio de este capítulo, cuando existe una acción contenciosa administrativa “de nulidad de derecho público” contemplada en la ley, se aplica ésta y con el procedimiento allí establecido, y no otra. Sin embargo, si la ley no contempla ningún procedimiento o acción especial para impugnar el acto administrativo solicitando su anulación, se puede utilizar el procedimiento del juicio ordinario y la acción residual o general de los artículos 6° y 7° de la Constitución[6].

Por ello, la acción de nulidad de derecho público general que nos enseñaron en clases, lentamente empieza a ocupar un rol secundario. A mi juicio, la principal razón, es el surgimiento del “Estado regulador” o de “actividades reguladas” que disponen de mecanismos especiales de control, ante, un supuesto actuar ilegal de la Administración, como ocurre en sanciones administrativas de la Superintendencia de Medio Ambiente, la Unidad de Análisis Financiero, la Comisión Financiera, etc. La Corte pretende establecer coherencia al ordenamiento jurídico privilegiando los controles especiales sobre los generales.

Así mismo, la Corte ha constatado que muchas veces la acción de nulidad de derecho público se utiliza una vez que se vencieron los plazos para interponer acciones contenciosas especiales o para dilatar el actuar de la administración del Estado, poniendo el tela de juicio la legalidad de su actuar, de ahí que vea con cierta sospecha la acción de nulidad general cuando existen contenciosos administrativos especiales rápidos y expeditos. En este sentido, la Corte ha señalado: 11º) Que de lo expuesto en el motivo precedente, se advierte que lo que efectivamente ocurrió es que la demandante no ejerció oportunamente su derecho a reclamo, y tal omisión no puede ser corregida mediante la presente acción de nulidad de derecho público de un acto administrativo, la Resolución Nº 41 de la Subsecretaría de Pesca, que la misma recurrente reconoce como ajustada a derecho, la que por lo demás fue dictada por la autoridad competente, en el ejercicio de su facultades y en la forma prevista por la ley, por lo que no le afecta ningún vicio que amerite su anulación;” Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol N° 3.745-2005.

Por lo tanto, hoy no solo se pone lentamente una lápida a la acción de nulidad de derecho público ante el surgimiento de nuevos contenciosos administrativos, también, por un lado, pone un desafío a los abogados que nos dedicamos al derecho público que tenemos la obligación e imperativo de ir conociendo los nuevos contenciosos administrativos que surgen en el Derecho Administrativo Sectorial o los llamados Sectores de Referencia; y, por el otro, es un llamado de atención al legislador de terminar con la creación de  diversos medios de impugnación de los actos administrativos, y satisfacer el Acta N° 176-214 de la Corte Suprema, que se ha enviado reiteradamente al Ministerio de Justicia, para la creación de un sistema unificado de recursos administrativos, con el objeto de dar cumplimiento a los principios de contradictoriedad , transparencia e impugnabilidad, pero por sobre todo, generar un sistema normativo unívoco y coherente, que permita un adecuado y expedito acceso.

[1] Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol N° 32.831-2014

[2] Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol N° 10849-2014

[3] Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol N° 5.815-2011.

[4] Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol, N° 10.849-2014.

[5] Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol N° 715-2015

[6] Sentencias de la Excma. Corte Suprema Roles N° 3.412-2015, N° 23.587-2015, N° 17.405-2016 y N° 35.585- 2016.